明清时代政府如何进行基层管理

2018-08-06 14:42:21来源:光明网
字号:

【争鸣与商榷】

古代中国从秦朝统一以来就是一个中央(君主)集权的国家,学界以往一般认为,自隋朝中叶以降,直到清代,国家实行郡县制,政府在行政机构的设置上只到州县一级,县以下基层社会的治理主要依靠宗族乡绅,乃至于有“国权不下县”之说,又谓“国权不下县,县下唯宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。

从中国古代政府的管理机构设置而言,“国权不下县”之说有一定的道理,因为中央政府(朝廷)对行政管理机构的设置,基本上是到县而止,县以下几乎没有正式领俸的官员。但从另外一方面来看,国家权力在县以下的活动与控制仍十分明晰,中央政府行使权力向农民派粮、派款、拉丁、抓差在某种程度上可以说无远弗届,甚至达到了“任是深山更深处,也应无计避征徭”的程度。从政权体系的规模来看,明清县级政府中领取国家俸禄的朝廷命官人数确实非常有限,不领取俸禄或者仅领取少量津贴的行政辅助人员则为数众多,既包括国家典制明确设立的书吏和差役,又有正印官自行雇佣的幕友和长随,是地方行政系统的重要组成部分。县级政府中还有数量不少的佐杂官,他们也是朝廷命官。县级政府常常将他们派驻到重要市镇及关津险要地区,承担“分防”职责,以加强对社会的管理。这个数量庞大的县一级官(职)员群体,主要职责就是执行中央政府下达的各种任务,代表政府对基层社会进行管理。

与此同时,明清基层的乡里、保甲组织遵照地方政府的政令管辖民众,清查户籍,完纳赋役,维持地方治安。乡里保甲制度虽然未纳入官方正式行政系统,却在地方上发挥着实际的行政效能,时人称此制有息盗贼、广教化、移风俗“三善”,“凡禁暴缉奸,化民成俗,皆由于此”。光明日报《史学》版曾围绕明清基层社会管理及其权力结构开展了热烈讨论,本文沿着这一思路,从江南市镇的视角对明清政府对基层管理形式的多样性进行一些探究。

1.明清政府管理江南市镇的多种形式

明清时期的江南市镇是“县下”的、具有相对独立性的工商业聚落。市镇大多不同于一般的通都大邑或其他各级行政中心城市,其行政地位介于县城与乡村之间,但许多市镇的经济地位已经超过了县城。在对江南市镇的管理上,明清政府基本上依靠传统的行政管理形式,市镇接受州县级行政机构的直接管理。“市镇统于州、县,例无设官”。在此基础上,又有一些不同层次、不同类型的管理模式。

(一)巡检司管理

洪武元年,明政府下令在全国各布政司所属州县设立巡检司。设置地点,多在州县以下的要害之处,包括盐池、关津附近、运河沿岸、乡村市镇等,职责以弭盗防乱为主,专门盘查诘问往来人员,如贩卖私盐者、犯人、逃军、无路引而可疑之人等。在制度设计上,巡检司算是县级政府的下属机关,相当于地方政府的治安机构,是明清政府对基层管理权下延的重要机构。巡检司的设置,也是对国家行政机构不在县下设治的突破。江南诸多市镇巡检司的设置一直延续到清代,是政府维护市镇治安稳定的重要力量。

作为县级以下的管理机构,巡检司虽然在市镇管理的层面上起到了稽查人口、维持治安的作用,但巡检司毕竟只设从九品的末等官员,司下额定编制仅吏员一名,其下招募来的弓兵十余名,职务又往往局限于擒捕盗贼,难以承担管理市镇的繁杂任务。随着江南经济的繁荣,市镇规模不断扩大,“万民辐辏”“五方杂处”的局面不仅令治安隐患越来越多,日益繁盛的市镇经济也对管理者之职能提出更高的要求,特别是一些界跨两县或两府的大镇,面临的问题更为繁杂。而这些已远非巡检司所能胜任。因此,明中后期开始,政府不得不打破原有的行政层级模式,在一些比较大的市镇直接委派府、县级别的官员驻镇管理。

(二)委员管理

明清时期,江南一些规模比较大的市镇中多有政府直接委派的县丞、主簿等佐贰官坐镇管理。以苏松地区为例,明清苏松地区委派县级官员予以管理的市镇主要有:地属元和、昆山、新阳三县的甪直镇(元、昆、新县丞厅),地跨元和、吴江、青浦三县的章练塘镇(元、江、青县丞厅),吴江县盛泽镇(吴江县丞),吴县木渎镇(县丞驻),奉贤县四团镇(县丞驻),高桥镇(奉贤县丞驻此,后移驻四团镇;宝山县丞驻),金山朱泾镇(金山县丞驻),青浦七宝镇(县丞驻),青浦南翔镇(分防县丞驻),枫泾镇(娄县巡检署、嘉善县主簿驻)等;嘉湖地区设立县级官员加强管理的大镇主要有浙江湖州府归安县的菱湖镇(归安县主簿移驻),秀水县的新塍镇和嘉兴府嘉善县的西塘镇(亦称斜塘镇,县丞驻)。驻镇县丞官正八品,其职责主要以维护治安为主。

县丞、主簿等佐贰官驻镇,在制度安排上具有重要意义。明代县级地方官建置主要是知县、县丞、主簿、典史若干人。其中,知县正七品,掌一县之政,“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼,皆躬亲厥职而勤慎焉”。县丞正八品,主簿正九品,均为知县佐官,县丞设一人,主簿无定员。具体分工是,“县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事”。清代知县基本职责与明代类似。“州佐贰为州同、州判,县佐贰为县丞、主簿,所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰,或同城,或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕,或兼管水利”。州县佐贰官作为制度设计的一部分,承担着相关的管理职责。以往学界大多认为州县佐贰官地位卑微,故而研究不够充分。但从明清江南市镇佐贰官的理政实践看,驻镇县官的职责范围比较广,涉及治安管理,教化民众,奖劝善事,督催赋役,还要关注兴修水利等事务。史料所载的诸多留有佳绩的县丞事例表明,县丞的移驻,对维护市镇的治安稳定,淳朴教化民风,促进经济发展均起到了重要作用。

清代法律规定,不允许佐贰官和杂职官受理诉讼,时称“法令刑名钱谷,盗贼之大者,民词之重者,(佐贰)不得一问”。这一规定在江南地区并没有严格执行,江南市镇的驻镇县丞也时常参与诉讼审理。如乾隆三十三年任县丞的史尚确驻盛泽时,“判决民事,和颜讯结,两造皆服。署震泽县,催征不用一杖,谆切晓谕,依限输纳,弗任吏胥需索分毫”。现已整理出来的大量明清江南碑刻资料中,多有市镇治安恶化、脚夫无赖欺行霸市、扰累商户等记载,对此,明清政府处理的基本程序是:首先由镇民或商人联名呈词到县、府,阐述原委,经更上一级(道或抚或督,甚至道、抚、督联合)批示,令下属查勘属实之后,由府(或县)“勒石永禁”。很多情况下,则由知县连同县丞、主簿一起出面颁布告示。由此可以看出,江南市镇中的驻镇县丞实际上成为国家机构的管理职能在县以下基层单位的直接实践者,弥补了市镇中缺乏政府行政管理机构的不足。

(三)设官驻镇管理

对于一些体量特别大的市镇,明清政府还设置专官来进行治理。像苏州府的同里镇,吴县周庄镇,湖州府的南浔镇,地跨杭州、湖州二府的塘栖镇、沿海港口乍浦镇和地跨湖州、嘉兴二府的乌青镇,政府便派遣府厅级官员(同知或通判)驻镇进行管理。

同知驻镇,在制度安排上同样具有重要意义。按清代规定,同知,“凡主管一事而不授以正官之名,则谓之知某事。……明、清之制,各府同知为正五品官,与通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事,而府之辖境若过于辽廓,亦往往以同知分驻”。例如,任职乌镇的“湖州府添设同知”,其职责是“专一缉捕盗贼,兼管水利、盐法,随便受理词讼,禁革奸弊。附近府县地方悉听约束,抚按衙门不得别项差委”。可见,派驻乌镇的湖州府同知,执事权限涉及治安、诉讼、民情、水利、盐法等层面,并可超越府县一般的常规约束。

作为府级的特派官员,督捕同知配备的主要人员涉及经制典吏、经制书办、额设清书、额设招书、门子、快手、帮役、皂役、民壮、捕役、水手、轿夫名、军健等共104名。从人员结构上看,这是一支庞大的治安管理队伍。当然,湖州府同知的驻镇,不仅仅是针对乌青镇本身的治安,它更多的是要面对乌镇周边二府、七县广袤的湖荡水域,要负责乌青镇及其周边乡村与水域的安全。但在行政建置上,乌青镇以一个县级以下的市镇而获驻高于知县品秩的同知,并且配备了如此庞大的管理队伍,实已超出了政府对县级以下基层单位的常规管理模式,这是明清政府对县以下基层行政管理形式上的重大改革,反映了其行政管理体系的灵活性。

从史料记载来看,除“缉捕盗贼”以维护正常的社会治安秩序之外,许多驻镇官员在教化民众方面也是卓有成效的。以传统为官标准而言,这些官员基本上履行了其“平盗贼、整吏蠹、兴水利、隆教化”的职责,身体力行承担着融合国家行政体系与地方基层发展的重要职责,行使了县级行政体系的部分行政职能,体现了在传统国家行政框架之下,政府行政机构对基层社会的有效治理。

2.值得关注的诸多问题

明清政府对江南市镇灵活多样的行政管理模式,使我们有必要对以往涉及政府对基层管理的诸多问题予以重新审视与反思。

(一)“国权下县”

明清政府对江南市镇多类型、多层面的管理表明:第一,中国古代国家权力的直接延伸,绝非只达到县一级为止,而是毫无疑问地延伸到了县以下;第二,这种延伸绝非只有一种形式,而是根据不同的具体情况,采取不同的形式;第三,这种延伸体现了某种意义上的制度创新。

例如,巡检司的普遍设置,从制度上突破了国家行政机构不在县下设治的惯例,政府在乌镇、南浔、乍浦、盛泽等江南市镇或设府厅级官员驻镇,或委派县丞、主簿管理等多层次的治理模式,既有效分担了府、县级政府的行政责任,更突破了以往“国权不下县”的传统,是国家权力延伸至县以下的直接体现。严密而发达的乡里和保甲制度,只是国家控制管理基层的一个重要组成部分,除此之外,国家力量还以其他各种形式直接参与其中。

当然我们也要注意到,除巡检司作为常设机构在制度上有所突破之外,其他无论是同知、通判驻镇,还是县丞、主簿管理,均属于制度安排上的“权宜之计”,并没有纳入正规的官僚行政体系之中。这种情况也意味着这种“国权下县”的程度还是有限的,或许可以说“国权”在明清江南市镇的管理中界于“下县”与“不下县”之间。例如,明清浏河镇基本处于刘家港巡检司的管辖范围之内,而常规意义上的政府影响力也无处不在。事实上,中国古代的国家政体,时常根据不同区域的特点及差异,灵活自主地选择治理方式进行行政管理,以加强对地方的实际控制,即所谓“催征按‘乡都图’,治安按‘乡堡甲’,教化按‘社约村’”。清代后期,国家开始进一步注重对乡村实施更严格和更直接的统治,村庄成为国家管理农村基层社会的基本单位,乡村职役出现行政化发展的趋势非常明显。从明清两代国家权力与地方基层社会的关系而言,国家政权对于地方基层社会的干预、控制程度都趋向增强。

(二)“国法与惯行”

在中国古代国家治理的过程中,也还时常存在着“国法与惯行”的问题,即社会实际政治生活与成文法规之间的巨大差异。中国疆域辽阔,社会经济、地方治理方面的地区差异在所难免,在具体研究中,便表现为理论上宏观概括的叙述与现实中微观实态的差异。这中间,既有同一经济、政治现象的区域性差异,也有制度规定的政策内容与具体理政实践的差异。

仍以江南地区众多没有府县级官员驻镇、属于政府常规管理的市镇为例,这类市镇,政府多是通过保甲、乡约等职役角色,通过他们所带有的官方色彩的民间身份,来沟通、协调官府与民众的关系。应该说,保甲、乡约无论在数量上或与基层社会的接触面上,都较州县衙门的佐贰为多,他们甚至被视为州县政府在地方上的代理人。特别是清代以后,保甲制发生了新的变化:保甲长由州县官任命和撤换,清廷可以直接控制乡保这一基层组织,进一步巩固从中央到地方的统一局面,维持对地方基层社会的有效治理。但是,即便在这种常规管理模式之下,其制度规定的具体实施在各地也是表现不一的。例如,明清江南各镇乡,大多设置有“巡检司”与“汛”,它们分属文、武不同的管理系统,具有不同的职责分工。那么,在处理具体案例时,其职责分工的执行程度究竟如何?能否真正做到各司其职?这些疑问目前仍不明朗。

另一方面,相关管理机构的设立或人员的增设,并不意味着管理职能的到位。明清史籍中不乏政府机构内各级庸官胥吏扰民、累民的记载。明代嘉靖年间,政府曾于乌青镇设通判加强管理,但因所派官员渎职懒政,有些人“不驻乌镇,实在府城”,倏来倏去与无官相差无几,不得不于隆庆二年“奉议裁革”。另以最为常见的巡检司而言,弭盗防乱,维护治安当是其首要职责。但在实际执行过程中,具体官员徇私舞弊,渎职失职时有发生。清代双林镇上有一段时间“南京籍诸无赖”聚众赌博,多有争端,自然影响了市镇治安。但他们只要“纳费于巡检署日数千”作为常例,就可以换取后者的默许。而政府对基层乡村的管理,亦必须得到地方乡绅的配合与支持,否则,其管理职能难以得到有效体现。对此,双林镇上的大户蔡亦庄所言可谓一语中的:“官之为地方兴利除害,力止于批牒悬书,若本处无人为致力,则必无一事克举,即举亦旦夕废。”

(三)管理成本与行政效率

明清江南市镇的管理成本与行政效率也值得关注。明清政府对市镇管理的主要思路是以绥盗安民,维护社会安定为首务;在经济上则是以首先保证政府的财政收入为目标。政府并没有将各个市镇当作一个新兴的经济实体来看待,这从诸多江南市镇在行政区划上仍分属两府或两县可见一斑。由于其赋税催征沿袭了传统的里甲、都图制,使得同一市镇分属不同县府的行政区划对于政府的赋税征收没有产生大的影响,便也掩盖了其行政管理机制方面的诸多缺陷。

一方面,这种以治安、赋税征收为主要目的的行政管理模式,没有过多强制性地干预市镇经济的发展,客观上给了市镇经济相对宽松的发展空间;另一方面,由于政府的行政管理始终缺乏主动意识,很多措施的出台是出于对已暴露出来的社会问题的被动应付,缺少与市镇经济发展需要同步配套的举措。各级官员们更关心的主要是“如何适应朝廷的赋役征缴,而并不太关注社会经济的正常发展”,政府很少从相关法律、制度规范和制定规则等方面予以关注,最终也制约了江南市镇的进一步发展。此外,其庞大的吏员队伍,在维护市镇一方平安的同时,也不可避免地加重地方的经济负担,对其行政效率与行政成本的核算,包括市镇财政经济的承受能力,都是一种极大的考验。(作者:张海英,系复旦大学历史系教授)

原题:明清政府对基层社会管理的多样性

《光明日报》( 2018年08月06日 14版)


责编:王法治

  • 路过

新闻热图

海外网评

文娱看点

国家频道精选

新闻排行